城管执法部门在处置违法建设时，一般都要向违法行为当事人下达《责令改正通知书》或者《限期拆除决定书》，要求当事人在规定期限内自行拆除违法建设，那么这里的“限期拆除”到底属于行政处罚，还是属于对特定对象具有约束力的行政命令，还是其他呢？

   明确将“限期拆除”定性为行政处罚，在《土地管理法》中能够找到依据。《土地管理法》规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。

   《土地管理法》作为一部由全国人大常委会制定并根据实际情况不断修正的旨在加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地、促进社会经济的可持续发展的实体性法律，其是否有权规定“限期拆除”这样的行政处罚呢？

   《行政处罚法》直接、明确、具体列举了6种行政处罚种类，分别是：警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留。除规定的这6种行政处罚种类之外，《行政处罚法》还设定了一个兜底性条款。《行政处罚法》第八条第（七）项规定，“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。《土地管理法》作为一部法律，当然有权设定“限期拆除”这样的行政处罚种类。

   作为管控城乡规划领域的实体性法律《城乡规划法》对此有哪些规定呢？有无直接将“限期拆除”作为行政处罚呢？《城乡规划法》第64条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。这里的“限期拆除”就可以理解成行政处罚，这样的话，该条款则涉及到三种行政处罚：限期拆除、罚款、没收实物或者违法收入。当然，也可以将这里的“限期拆除”作为一种对违法行为当事人不具有惩戒性质的对特定对象具有特定约束力的行政命令。

   为更好地贯彻施行《城乡规划法》，江苏省人大常委会制定通过了《江苏省城乡规划条例》，并根据实践进行修正。该地方性法规第62条第1款规定，“在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。此处的“限期拆除”到底是一种行政处罚，还是一种对特定对象具有特定约束力的行政命令呢？两者皆可。值得强调的是，如果将“限期拆除”作为一种行政处罚，《江苏省城乡规划条例》作为一部地方性法规，其是否有权设定《行政处罚法》列举的6种行政处罚种类之外的“限期拆除”的行政处罚呢？这是否违反《行政处罚法》的相关规定呢？《行政处罚法》第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作为行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。因此，行政机关可以将《江苏省城乡规划条例》规定的“限期拆除”理解成行政处罚，这完全因为其上位法《城乡规划法》已经作出了相关具体规定。但是，该地方性法规针对“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入”的情况，将罚款下限定为建设工程造价百分之五，显然依据不足，明显违反上位法《城乡规划法》“百分之十以下”的规定，明显增加了违法行为当事人的义务，违反了《立法法》的有关原则。

   《行政处罚法》第23条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。行政机关将“限期拆除”作为一种对特定对象具有特定约束力不具有惩戒性质的行政命令时，可以单独向当事人下达《责令改正通知书》或者《限期拆除决定书》，也可以在向当事人下达的《行政处罚决定书》中明确将其予以载明，要求当事人在规定期限内自行拆除。这里的“限期拆除”虽然不属于《行政处罚决定书》确定的行政处罚，但也构成行政决定的一部分，在违法行为当事人在规定期限内未履行“限期拆除”的行政决定，行政机关可以按照《行政强制法》的相关程序规定进入行政强制程序。

   行政实践中，在不违反《立法法》、《行政处罚法》和实体性上位法的情况下，行政机关可以根据不同情况，高效、准确地运用“限期拆除”这一行政手段，有效规制各类违法建设行为。

（南通市通州区金沙街道办事处综合执法局 栾成章）