该条规定明确了行政处罚权下放至镇街行使，有效激活了基层政府的执法优势，尤其是解决了镇街“看得见的管不着、管得着的看不见”这一基层治理难题。但根据行政处罚法第二十三条规定，行政违法行为原则上是由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖；且现行有关行政处罚的法律法规中，直接规定由镇街行使行政处罚权的极少。再加上镇街执法力量的薄弱和应对事项的繁杂，镇街如何更好地承接好立法赋予的这项权力，仍需要进一步的顶层设计和地方层面的制度完善。

    从行政审判视角审视，人民法院在坚决支持行政处罚权下放改革的同时，也更为关注这项改革在推进过程中可能会出现的法律适用和执法成效难题。根据以往江苏以及全国部分省市经济发达镇改革情况来看，司法实践中可能会出现的难题包括：一是行政处罚权以何种形式下放更加符合法治政府建设的方向和目标；二是行政处罚权下放过程中如何确保法定职责的履行既不会交叉重叠，也不会出现“真空地带”；三是行政处罚权下放后，镇街与县级职能部门、行政审批部门等之间的关系衔接、执法协助机制建设；四是如何平衡基层经济发展的内生动力与依法公正行使行政处罚权之间可能出现的紧张关系。

    正是基于上述考虑，省法院专门成立由分管院领导担任主持人、行政庭负责人及调研骨干参加的课题组，对行政处罚权下放镇街改革的具体规范、配套机制以及存在问题进行专题调研，以期为江苏省下一步推进基层行政执法体制改革建言献策。

行政处罚法修订之前，包括江苏在内的全国不少地方已经开展了向镇街下放行政处罚权的改革探索工作，行政处罚法第二十四条规定实际上是对地方改革探索的立法确认。这其中既有根据上级文件实施的授权执法，也有各地自行开展的委托执法。行政处罚法修订实施后，江苏省部分县市也开展了向镇街下放行政处罚权工作。

早在2010年，省政府就在4个国家级试点镇的基础上，经国务院批准，又在全省选取了16个镇开展强镇扩权省级试点工作。为更好推进“经济强镇”扩权改革，省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》；省委编办、原省政府法制办据此制定了《关于规范行政管理体制改革试点镇综合执法工作的意见》，在经济发达镇组建相对独立、集中统一的综合执法机构，作为镇政府内设机构，以镇政府名义行使相应的行政执法权。

2018年7月，省委、省政府联合印发《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，探索乡镇综合行政执法的有效形式，建立健全镇街与县级职能部门的执法协作机制。同年8月，省委办公厅、省政府办公厅又在全省29个镇开展第二批强镇扩权省级试点改革。2020年1月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》，在全省1260多个镇街全面复制推广经济发达镇“1+4”改革经验。2021年9月，经省政府同意，省政府办公厅印发《江苏省乡镇（街道）法定权力事项清单通用目录》，其中涉及镇街的行政处罚事项为6项；各县市将在省级《通用目录》和此前赋权事项清单基础上形成该县市的镇街权力清单。

各地区在中央、省级政策的指导下，不断探索本地区镇街行政执法体制改革的具体模式。例如，行政处罚法修订实施后，启东市人民政府于2022年初印发《启东市各镇行政权力事项清单》，公布各镇法定权力事项清单、赋予各镇权力事项清单以及收回行政权力事项清单，各镇通过清单认领的方式明确各自职责。

1. 直接下放。即县级职能部门直接将相关事务的行政处罚、行政强制等执法权力下放到镇街，由镇街的综合执法局以镇街名义具体执行。该模式下，镇街属于一种经行政授权的行政机关；行政处罚法修订后下放镇街行使处罚权类似于这种模式。

2. 委托执法。即县级职能部门和镇街签订委托行政执法协议或者通过直接交办的方式，由镇街以县级职能部门名义具体实施行政执法行为，出现行政争议后名义上也是由县级职能部门承担法律责任。

3. 派驻机构。即由县级职能部门在镇街设立分支机构或派驻人员，协助镇街开展行政执法工作。这是“经济强镇”扩权改革初期部分地方采纳的模式，随着扩权改革的深入推进，这一模式逐渐减少，并且日益突出镇街的主导地位。

镇街行政执法体制改革客观上带来了较为明显的成效，尤其是通过审批程序直接向镇街下放部分行政执法权的模式，强化了镇街一级的行政执法能力和水平。根据部分经济发达镇调研反馈的情况，具体表现在三个方面：一是变协调执法为直接执法，有效解决了“看得见、管不着”的难题；二是变交叉执法为集中执法，有效解决了“都能管、都不管”的乱象；三是变突击执法为长效执法，有效解决了“轻监管、重处罚”的顽症。

1. 构建协同执法机制。一是妥善处理好原行政处罚权实施主体与被赋权镇街之间的关系，依法做好法定职责划转调整工作，并及时向社会公告，努力确保权责清晰、权责一致、平稳过渡。二是各赋权部门要加强与镇街的信息共享和执法协同，以强化同一事项的全流程监管；对于重大复杂案件，还应会同所在镇街开展联合执法。三是及时协调解决镇街提出的行政执法重要问题、重大事项，构建镇街之间、镇街与原行政处罚权实施主体之间执法争议的协调解决机制。

2. 完善执法保障机制。一是强化镇街执法队伍保障。县级编制管理、组织人事、财政等部门应当共同推动县级职能部门，对照下放的职权和相应执法任务向镇街下沉相应执法人员，如果不能同步增加执法人员的，原则上不能下放处罚权；镇街也应整合下沉的执法人员，加大人才招录力度，尽快组建业务能力强、经验丰富的综合执法队伍。二是实现镇街执法“四个统一”。即统一行政执法标识、执法着装、执法证件、执法文书，提高镇街行政执法的权威性和公信力。三是保障镇街执法必要装备。要确定固定的办公办案场所，统一执法办案平台，配备相应执法设备，为规范执法提供坚实保障。

镇街下放行政处罚权只是基层政权治理能力建设的一个基础环节，但对于基层治理体系与治理能力现代化建设却具有决定性意义。在未来较长的时期内，如何更加依法稳妥推进行政处罚权的下放工作，以及合理配置镇街执法事权能力，不断优化县级与镇街之间的职责关系，避免县级职能部门“空心化”等新问题，我们将持续深入调研思考，不断助力全省社会治理体系和治理能力现代化建设。（李玉柱 郑琳琳 吕长城 孙安然 贺妍玉）

原题：解决“看得见的管不着、管得着的看不见”基层治理难题 ｜行政处罚权下放镇街改革如何平稳落地见效