作者简介：姚爱国，扬州市司法局党组成员、副局长，法律硕士，公职律师，房地产经济师，江苏省住房和城乡建设厅城市管理专家库成员。出版个人专著《城乡规划管理实务指导》，参与《城市管理综合执法培训教程》等书的编写。

   新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）已于2021年7月15日起施行。此前，国家层面，2021年6月11日，国家医疗保障局公布《医疗保障行政处罚程序暂行规定》（令第4号）；2021年6月15日，海关总署公布《海关办理行政处罚案件程序规定》（署令第250号）；2021年6月30日，交通运输部公布《交通运输行政执法程序规定》（令2021年第6号）；2021年7月2日，国家市场监督管理总局公布《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（令第42号）。《行政处罚法》修订完成后不到半年，上述部门四部规章悄然完成制定（修订），与新法同日、同步实施，足见相关领域法治理念之厚植、法治意识之超前、法治保障之坚实，值得其他部门认真学习借鉴。

   《行政处罚法》素有“小行政程序法”之称，是行政执法的主要依据。作为行政处罚的通用规范，《行政处罚法》具有较强的原则性，各地各部门应当在其实体和程序规则的框架内，结合自身实际，制定实施性规定，指导执法实践。从上述已公布规章架构看，《医疗保障行政处罚程序暂行规定》共计7章62条，《海关办理行政处罚案件程序规定》共计8章125条，《交通运输行政执法程序规定》共计10章132条，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》共计7章87条。除《医疗保障行政处罚程序暂行规定》外，其余条文数均超过《行政处罚法》，可谓体系完整、内容翔实、干货满满。其中不乏首创性制度设计。比如，对于未纳入法制审核范围的其他案件是否需要审核、如何实施审核，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十九条第二款规定：“审核分为法制审核和案件审核。”第五十二条规定：“除本规定第五十条第一款规定以外适用普通程序的案件，应当进行案件审核。”“案件审核由市场监督管理部门办案机构或者其他机构负责实施。”“市场监督管理部门派出机构以自己的名义实施行政处罚的案件，由派出机构负责案件审核。”所有这些，必将为执法实践提供有力、有效支撑。

   改革开放以来，我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。习近平总书记指出，要牢固树立为人民服务的思想，健全法律法规体系和执法制度，特别是要建设一支过硬的执法队伍，真正做到依法、规范、文明执法。近年来，城管综合执法工作取得了长足进展，但与人民群众对于美好生活的向往还有不小差距。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），专门就城管综合执法改革作出部署。《行政处罚法》将综合行政执法上升为法律制度，第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”城市管理位列七大综合行政执法领域之首，足见其在国家治理体系中的重要性。但与此形成鲜明对比的是，目前城管综合执法程序依据主要为1999年2月3日原建设部发布的《建设行政处罚程序暂行规定》（部令第66号）。该规定颁布实施二十余年未作任何修改，这在部门规章中并不多见，其不少条款已与行政强制法等法律法规特别是新修订的《行政处罚法》不相符合甚至发生抵触。进入新时代，城管综合执法面临新的困难挑战，更需通过部门规章在优化管理制度、细化执法程序、落实授权措施等方面积极作为、发挥效用。作为全国城市管理工作主管部门，住建部应当回应基层关切、聚焦执法实践、做好顶层设计，尽快出台《城市管理综合执法程序规定》（以下简称《程序规定》），重点对以下方面作出规定。

   一、立案以及不予立案、结案

   立案是执法程序的起点，《行政处罚法》第五十四条将立案作为行政处罚普通程序的法定环节，但未作具体规定。《程序规定》应当对立案以及与之直接相关的不予立案、结案等作出规定。

   首先，明确立案条件。

   规定：经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反城市管理法律、法规、规章的行为；（二）依据城市管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。

   其次，规定不予立案情形。

   规定：经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。决定不予立案的，应当填写不予立案审批表。

   再次，明确结案条件。

   规定：有下列情形之一的，执法人员应当制作《结案报告》，经执法部门负责人批准，予以结案：（一）决定撤销立案的；（二）作出不予行政处罚决定的；（三）作出行政处罚等行政处理决定，且已执行完毕的；（四）案件移送有管辖权的行政机关或者司法机关的；（五）作出行政处理决定后，因执行标的灭失、被执行人死亡等客观原因导致无法执行或者无需执行的；（六）其他应予结案的情形。此外，还可规定：经过调查，有下列情形之一的，经执法部门负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）其他需要终止调查的情形。终止调查时，当事人的财物已被采取行政强制措施的，应当立即解除。

   二、调查取证

   调查取证是行政处罚程序的重要环节，主要方式含调查、取证、检查等，《行政处罚法》仅有第四十一条、第四十六条、第四十七条、第五十四条、第五十五条、第五十六条等涉及，且多为原则性规定，有待细化。从上述已出台规章看，《海关办理行政处罚案件程序规定》“第三章 案件调查”共有25个条文，《交通运输行政执法程序规定》“第四章 调查取证”分为四节，共有22个条文，足见其在行政处罚程序中的重要性。《程序规定》应当在构建案件调查的完整体系、规定对抗调查的应对措施、明确先行调查的证据效力等方面有所作为。这一点，上述已出台规章有成熟经验可供借鉴。

   首先，构建案件调查的完整体系。

   如《交通运输行政执法程序规定》第三十五条至第四十二条分别逐一对收集、调取书证，物证，视听资料，电子数据，当事人陈述、证人证言，以及对与案件事实有关的物品或者场所实施勘验，抽样取证，鉴定等应当遵守的程序作出一揽子规定，将法律法规规定化作执法行为规范，引导执法人员依法履职。

   其次，规定对抗调查的应对措施。

   如《市场监管行政处罚程序规定》第四十三条规定：“办案人员在调查取证过程中，无法通知当事人，当事人不到场或者拒绝接受调查，当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的，办案人员应当在笔录或者其他材料上注明情况，并采取录音、录像等方式记录，必要时可以邀请有关人员作为见证人。”该规定剑指当事人拒不配合调查取证这一“顽症”，从立法层面为破解“取证难”支招。

   再次，明确先行调查的证据效力。

   如《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第十九条第二款规定：“立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。”第三款规定：“对于移送的案件，移送机关依职权调查收集的证据材料，可以作为案件的证据使用。”该规定解决了立案前核查、监督检查过程中依法取得以及移送机关依职权调查收集材料的证据效力存疑，既符合《行政处罚法》的基本原则与立法精神，也大大提高了执法效率。

   三、法制审核与集体讨论决定

   法制审核与集体讨论决定均系慎罚理念在行政处罚程序中的具体体现，共同构筑了保护相对人合法权益的坚实屏障。《行政处罚法》将包括重大行政处罚决定法制审核在内的“三项制度”上升为法律制度，并将原纳入集体讨论决定的“重大的”三个字删除，为集体讨论决定程序“松绑”，无疑将对行政处罚制度进步产生深远影响。但是，囿于法律的原则性，《行政处罚法》不可能进行过于详细的规定。《程序规定》应当结合城管综合执法实际，就法制审核内容、集体讨论决定的范围、法制审核与集体讨论决定的节点等作出明确。

   首先，明确法制审核内容。

   按照国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）确定的原则，规定：从事行政处罚决定法制审核的人员主要从下列方面进行合法性审核，并提出书面审核意见：（一）行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；（二）行政执法程序是否合法；（三）案件事实是否清楚，证据是否合法充分；（四）适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当；（五）执法是否超越执法部门的法定权限；（六）行政执法文书是否完备、规范；（七）违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关。

   其次，明确集体讨论决定的范围。

   《行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。但何为“情节复杂或者重大违法行为”未作规定，实践中无法操作。鉴于《行政处罚法》第五十八条第一款已经对必须进行法制审核的“重大行政处罚决定”作出界定，结合城管综合执法实际，可考虑以此作为行政机关负责人应当集体讨论决定范围。如《市场监管行政处罚程序规定》第六十条第二款规定：“对本规定第五十条第一款规定的案件，拟给予行政处罚的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定。”

   再次，明确法制审核、集体讨论决定的节点。

   实践中，对于听证程序如何嵌入法制审核、集体讨论决定环节认识不一、做法各异。笔者认为，对于直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，应当坚持先听证、后法制审核，再集体讨论决定。如《市场监管行政处罚程序规定》第五十条第二款规定：“前款第二项规定的案件，在听证程序结束后进行法制审核。”对于在告知前已进行集体讨论的，必须谨慎处置，实践中已有败诉案例。2021年1月6日，国家市场监管总局办公厅《对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》（市监法函〔2021〕32号）认为：“如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。”亦即，惟有“当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的”，才可以不再重新进行集体讨论；一旦当事人提出陈述、申辩，或者要求举行听证，无论该陈述、申辩意见是否被采纳，抑或听证结果如何，均需行政机关负责人重新进行集体讨论决定。

   四、听证程序

   行政处罚听证程序具有独立的程序价值，举足轻重。修订后的《行政处罚法》扩大了听证程序适用范围，完善了听证的组织程序，确定了行政案卷排他性原则，较之过去有了很大拓展，但内容仍过于原则。从上述已出台规章看，《交通运输行政执法程序规定》有关听证程序共有19个条文；《海关办理行政处罚案件程序规定》“第五章 听证程序”分为三节，共计19个条文。《市场监督管理行政处罚听证办法》共计35个条文。《程序规定》应当结合城管综合执法实际，进一步明确听证程序适用事宜。

   首先，进一步明确听证范围。

   《行政处罚法》第六十三条第一款对听证程序适用范围作了规定，其中第一项“较大数额罚款”、第二项“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”须作具体界定。从上述已出台规章看，《市场监督管理行政处罚听证办法》采取的“条块结合”方法值得借鉴。该办法第五条规定：“市场监督管理部门拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利：（一）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（二）降低资质等级、吊销许可证件或者营业执照；（三）对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款；（四）对自然人、法人或者其他组织作出没收违法所得和非法财物价值总额达到第三项所列数额的行政处罚；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。”“各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府对前款第三项、第四项所列罚没数额有具体规定的，可以从其规定。”

   其次，进一步明确听证的组织机构、参加人员。

   如《海关办理行政处罚案件程序规定》第八十三条规定：“听证由海关负责行政处罚案件法制审核的部门组织。”第八十四条至第八十九条分别对听证主持人及职权，案件调查人员，听证参加人的范围，以及第三人、代理人、证人、检测、检验、检疫、技术鉴定人等参加听证予以规定。

   再次，进一步明确听证的实施程序。

   如《市场监督管理行政处罚听证办法》第二十三条到第三十条分别对回避、听证会程序、中止听证、终止听证以及听证报告的内容等作出规定。

   五、案件办理期限

   《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”可见，《行政处罚法》考虑到不同领域、不同行业的特点，在将普通程序办理期限统一规定为九十日的同时，也赋予了法律、法规、规章“另行规定”的权利。从上述已出台规章看，相关做法各具特色，主要包括：

   作出“另行规定”。

   充分利用上位法赋权性规定，将期限适当增加，同时规定特殊情况下的延长程序，兼顾执法效率及案件办理实际需求。如《海关办理行政处罚案件程序规定》第七十六条第一款规定：“海关应当自行政处罚案件立案之日起六个月内作出行政处罚决定；确有必要的，经海关负责人批准可以延长期限，延长期限不得超过六个月。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延长期限仍不能作出处理决定的，应当由直属海关负责人集体讨论决定是否继续延长期限，决定继续延长期限的，应当同时确定延长的合理期限。”

   规定期限扣除。

   如《市场监管行政处罚程序规定》第六十四条第二款规定：“案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定、权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款等时间不计入前款所指的案件办理期限。”据此，权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款的时间不计入案件办理期限。又如《海关办理行政处罚案件程序规定》第七十六条第二款规定：“上述期间不包括公告、检测、检验、检疫、技术鉴定、复议、诉讼的期间。”据此，公告、检测、检验、检疫、技术鉴定、复议、诉讼的期间不计入案件办理期限。

   期限重新计算。

   如《海关办理行政处罚案件程序规定》第七十六条第三款规定：“在案件办理期间，发现当事人另有违法行为的，自发现之日起重新计算办案期限。”

   考虑到城管综合执法面临“取证难”“送达难”等问题，且常需函请其他专业部门协助，进行技术认定、检测检验或鉴定等，建议依据上位法的授权，对于办案期限延长等作出规定：一是适用普通程序办理的案件，应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。二是因案情复杂或者其他原因不能在九十日内作出行政处罚决定的，经城管综合执法部门负责人批准，可以延长三十日。三是案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由城管综合执法部门负责人集体讨论决定是否继续延期；决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限，但最长不得超过六十日。四是案件处理过程中，进行技术认定、听证、检测检验、鉴定等时间不计入办案期限。五是在案件办理期间发现当事人另有违法行为的，自发现之日起重新计算办案期限。

   当然，作为具体指导城管综合执法的“教科书”，《程序规定》应当具有完整体系与独特匠心。以上只言片语仅仅是微不足道的建议与设想，未必成熟更遑论正确。“不以时间论英雄”，期望《程序规定》能够后发制人、博采众长、锻造精品。惟其如此，才能推动城管综合执法制度不断进步，向着全面建成法治中国不断前进。