甲市综合行政执法部门在巡查中发现，乙公司在清运建筑渣土时，为贪图利润，未将建筑渣土运往指定的消纳场进行消纳，将其随意倾倒在市区某空地上，倾倒量约200立方米。
依据《浙江省固体废物污染环境防治条例》第六十一条“擅自倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由环境卫生主管部门责令改正，没收违法所得，对单位处十万元以上一百万元以下罚款”的规定，该局依法责令乙公司在收到行政处罚决定书之日起十日内清运随意倾倒的建筑垃圾，并予以罚款。乙公司在收到行政处罚决定书后，主动缴纳了罚款，但拒不履行建筑垃圾清运义务。《行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。但若乙公司拒不履行责令改正义务，执法部门该如何依法针对“责令改正”内容进行强制执行？
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”但由于我国尚未制定统一的行政法典，受我国多级立法体制并存和部门立法模式的影响， 行政法律法规分散，行政强制执行特别是“责令改正”强制执行的实施，存在法律真空。
01“责令改正”强制执行的法律规定
我国法律规范涉及需要强制执行的行为性质，以侵益类行政行为为主，平等类行政行为为辅。在具体类型上，又可以分为两大类四小类。两大类是财产类、行为类，四小类是罚款类、没收类、责令类、强制类。其中责令类又分为责令财物类和责令行为类，以后者居多，如责令主动新作为类，常见的有责令限期拆除、责令交出土地、责令房屋搬迁、责令恢复原状、责令改正等；又如责令停止原作为类，常见的有责令停止违法建设、责令停建关闭、责令停产停业整顿等。本文所研究的“责令改正强制执行”特指责令行为类（包括责令主动新作为和责令停止原作为）的强制执行。《行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。由此可见，我国行政强制执行实行“双轨制”，强制执行权由行政机关和人民法院共同实施。由行政机关强制执行的，须以法律明确授权为前提，否则推定强制执行由法院执行。即：行政机关的强制执行权具有列举性，法院的强制执行权具有兜底性。两个强制执行主体是非此即彼的关系，强制执行或由行政机关实施，或由人民法院实施，二个执行主体不能任意选择。如果法律授权了行政机关有权强制执行，则必须由行政机关自行执行，不得申请人民法院执行。
此外，《行政强制法》还设定了代履行制度，指行政相对人不履行行政法上的可代替义务时，由行政机关或者委托第三人代为履行，并由义务人支付相应费用的行政执行法律制度。《行政强制法》第五十条和第五十一条对代履行制度的基本构成要件、程序规范做了基本规定，同时第五十二条作为特别规范，规定了即时代履行。
02“责令改正”强制执行的实践路径分析
根据规定，具有行政强制执行权的行政机关可自行强制执行。那么，综合行政执法部门是否具有强制执行权？依据《行政强制法》规定，行政强制执行权需由法律设定，即：除法律外，即便行政法规、规章、地方性法规等为某个行政机关设定了强制执行权，亦归于无效。例如，税务机关可依据《税收征收管理法》第三十七条、四十条之规定，通知银行或其他金融机构从存款中扣缴税款，或拍卖、变卖扣押物品抵缴税款，具有强制执行权；公安机关可依据《道路交通安全法》第一百零六条之规定，对妨害交通的道路两侧及隔离带上种植的树木或者设置的广告牌等，强制排除妨碍，所需费用由行为人负担，具有强制执行权。本案中，在建筑垃圾管理领域，属于法律层级的上位法《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》未规定“清运”强制执行权，“无法律则无强制”，故综合行政执法部门无权自行对“清运建筑垃圾”的责令改正内容进行强制执行。针对无强制执行权的行政机关，《行政强制法》第十三条规定，“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”但关于“责令改正”能否申请人民法院强制执行，人民法院该如何执行，因无明确法律规定，导致各地法院做法不一。浙江省温岭市综合行政执法局曾就当事人逾期未履行“自行清运建筑垃圾”改正义务向温岭市人民法院申请强制执行，当地法院依据浙江省高级人民法院编写的《浙江法院实物技能手册之十二“关于非诉行政执行案件立案审查与执行工作指南”》的指导性意见，即“对具体行政行为不具有强制执行内容，或者虽有执行内容但客观上法院无法执行的等，应裁定不予受理，已经受理的，书面退回或裁定驳回其强制执行申请。”认为“责令清运建筑垃圾”不具有强制执行内容，不予受理。通过“中国裁判文书网”检索发现，杭州市余杭区综合行政执法局曾向杭州市余杭区人民法院申请，要求对被执行人叶某某强制执行“责令改正违法行为（清理受纳的建筑垃圾638.365立方米）”，该法院受理后作出（2021）浙0110行审3号行政裁定书，裁定准予强制执行杭州市余杭区综合行政执法局作出的余综执罚字[2020]第1007012006200012号《行政处罚决定书》中：“责令15日内改正违法行为”的内容，由杭州市余杭区人民政府余杭街道办事处负责实施，于收到裁定之日起六十日内组织实施完毕。通过“中国裁判文书网”检索发现，安吉县综合行政执法局曾向浙江省湖州南太湖新区人民法院申请，要求被执行人杭州某物流有限公司清理其堆放在安吉县昌硕街道高坞岭村小岭脚的总体积为225立方米的建筑垃圾（小粉土），该法院受理后作出（2020）浙0591行审71号行政裁定书，裁定准予强制执行安吉县综合行政执法局作出的安执罚决字[2020]第0098号行政处罚决定书确定的责令杭州某物流有限公司将建筑垃圾清理完毕的内容，由安吉县综合行政执法局组织实施。以上案例折射出责令改正强制执行的法律空白造成的实践混乱。按照《行政强制法》的设定，行政机关强制执行与申请人民法院强制执行本该“泾渭分明”“楚河界限”，且行政机关的强制执行权本该由法律设定，但实践中人民法院或直接不予受理或以裁定的形式赋予行政机关强制执行。究其根本在于，行政相关法律法规数量繁多，涉及领域众多，部分部门法在设定强制执行方面存在漏洞，诸如“责令清理建筑垃圾”“责令恢复道路原状”等本应由行政机关行使更为合理的行政强制权因无法律依据而转向人民法院，造成司法资源的浪费。不同于金钱给付类强制执行，法院在处理此类具有个案特殊性的责令改正内容强制执行时，会面临和自身职能不匹配的境地，对相关案件及当事人情况的了解程度不如行政机关，执行措施和手段不足，往往最后再次流转回行政机关执行。《行政强制法》第五十条对代履行规定了严格限制条件，只有在①当事人逾期不履行应当履行的义务，且②经行政机关催告仍不履行，及③后果将严重违反公共利益（已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源）时，行政机关方可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。1.实施主体问题。有观点认为，代履行本质上属于行政强制执行的一种，那么适用和实施的代履行主体应当是自身具有行政强制执行权的行政机关，即代履行授权的对象范围仅限于本身就具有行政强制执行权的行政机关，否则实施强制执行即是超越职权。回到本案案例中，依据此观点，则综合行政执法部门无权对“清运建筑垃圾”的责令改正内容进行代履行。另一观点认为，代履行不是代执行。代执行含有代替行政机关强制执行之意，而《行政强制法》明确规定行政强制执行由具有行政强制执行权的行政机关实施，未授权行政机关可以委托其他组织或个人实施，代执行不符合《行政强制法》禁止委托的立法精神。代履行只是由行政机关或者行政机关委托的第三人代替当事人履行本应由当事人履行的义务，而不是具有强制执行权的行政机关将行政强制执行权委托给第三人实施。故代履行的实施主体包括广泛意义上所有的行政机关，只要该行政机关在其监管领域内具有排除妨碍、恢复原状的职权并作出了相应决定，那么该决定的作出机关就具有代履行职权。实践中，大部分法院采纳该观点。2.适用条件问题。如何判定当事人的行为后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源，目前没有明确的法律法规或规范性文件可依，实践中导致行政机关或过宽或过窄适用代履行，引发行政乱作为或不作为，亟需相关行政法律法规进一步细化。本案案例中，乙公司随意倾倒的建筑垃圾地点位于市区空地，周边无居民，可否认定对环境已造成近在眼前的危害，达到代履行的实施条件？笔者认为，《强制法》第五十条立法的背后是对“绿水青山就是金山银山”理念的体现，对倾倒的建筑垃圾要综合考量其倾倒方量、倾倒周边环境进行综合判断，若任当事人继续不履行，会对环境造成危害或不良影响会继续扩大不可估量的，应当认为已达到了适用代履行的条件。3.后续追偿问题。行政强制代履行的费用是通过行政诉讼途径追偿，还是民事诉讼途径追偿？有观点认为行政机关在代履行时垫付了治理费用，该笔资金属于国有财产，行政机关负有追偿职责，为避免国有资产损失。在行政机关穷尽方式追偿无果后，可以通过民事诉讼途径寻求支持。
另一种观点认为，行政强制代履行的行为属于行政法律调整的范围，不受民事法律关系的调整，对于行政强制代履行费用的追偿案件不能纳入民事诉讼的受案范围之内，行政机关可以把代履行的费用缴付转变为金钱给付义务的非诉执行。
03相关建议
完善行政强制执行权配置是体现“法律的生命力在于执行”的关键一步，既关系到行政强制执行的效率，亦对行政相对人的合法权益保护具有重大意义。通过以上分析，现行的行政强制执行双轨制暴露出来的问题亟需系统化解决。我国学界对于下一步行政强制执行的改革方案提供了四种解决路径：即单一行政机关模式（行政强制执行权完全回归行政机关）、单一司法机关模式（行政强制执行权全部纳入司法机关）、司法主导的复合模式（以申请法院强制执行为主，行政机关自力执行为辅）以及行政主导的复合模式（以行政机关自力执行为主，申请法院强制执行为辅）。笔者认为，责令改正的强制执行应采用单一行政机关模式。原因在于，从以上司法案例中，窥一斑而知全豹，当下司法主导的复合模式导致法律规范与现实执法相脱节的现象：一是责令改正类强制执行的内容复杂多样，法院没有相应的执行能力，即使申请法院强制执行，最后亦再次回转至行政机关执行，导致法律规范未赋予大多数行政机关强制执行权，但在现实中行政机关又是最多涉及行政强制执行的主体。二是司法主导的强制执行模式未能达到监督目的，《行政强制法》以及各个单行法未赋予大多数行政机关强制执行权是出于对行政权恣意、滥用、扩张的担心。但从实践来看，司法机关的监督功能并未有效发挥，特别是涉及土地征收、房屋拆迁等疑难、复杂、重大的非诉行政案件，部分法院直接不予受理，导致行政决定未实际执行到位，成了一纸空文。其实，从行政强制执行本质属性来看，是为执行行政决定所派生的活动，这种行政性执行权的行使过程，“从其对象、内容以及手段上看，系与不对等地位之相对人在行政管理之具体事务上打交道，系以物理的机械的手段确保行政义务之实现，其实施过程体现了更多的物理强制力量，具有极强的行政属性”，可以说执行与行政的涵义是相通的。将责令改正的强制执行权回归行政机关行使，再进行理念形塑和体制重塑，更符合其本质属性及实践需要。习近平总书记曾指出，“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”针对实践执行中暴露出的法律法规不完善、具体规定不明晰、操作性不强、强制力难以彰显等问题，应不断改进和完善行政强制执行的法律法规，才能将行政执行的制度优势转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。主要包括：1.进一步明确主体。基于“大综合一体化”行政执法改革新形势，参照修订后的《行政处罚法》中“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，修订《行政强制法》并明确综合行政执法部门行使的划转职权包括行政强制执行权。同时，基于上述分析，将责令改正类的强制执行权赋予行政机关行使。2.建立执行时效。目前法律尚未规定行政机关强制执行的时效，不仅无法督促行政机关及时执行，也会导致行政相对人的利益处于不确定。建议参照法院执行时效的规定，设定行政机关3个月的强制执行期限。3.增设惩戒机制。相较于金钱给付类强制执行设定了加处罚款或滞纳金的规定，行为类的强制执行无相关规定。但实践中，行为类的逾期不履行造成的社会危害和后果可能更为严重，建议从法律上对于行为类逾期未履行的情形建立相关惩戒制度，例如对多次不及时执行行政决定的当事人建立失信名单，进行加处罚款、限制其办理行政许可事项等。随着“大综合一体化”行政执法改革的推进，浙江市县的执法队伍基本形成“1+8”格局，即1支综合执法队伍，加上市场监管、生态环境、交通运输、文化市场、农业、应急管理、卫生健康、自然资源8支专业执法队伍。探索在执法队伍内部设立专门的负责强制执行的机构，同时按照调查人员、审核人员、执行人员的内部职能分离的原则实施行政强制执行，一方面有利于推动执行工作更加法制化、专业化，落实“枫桥经验”，避免暴力执行、过度执行，注重疏导化解、柔性执行；另一面亦可实现权力的相互监督制约。
为防止强制执行权扩大，致使侵害行政权对相对人的权益，加强对行政强制执行的社会监督。可参照“行政处罚结果公开”模式，推动建立行政强制执行信息公开网站，对行政强制执行案件公开案件的受理时间、执行时间、执行结果等，通过社会公众力量，督促当事人自行履行，监督执行人员依法及时执行。
[1]刘文华：《具有强制执行权的行政机关研究》，《云南行政学院学报，2021年第6期[2]王华伟，《行政强制执行模式改进分析》，《武陵学刊》，第47卷第1期[4]胡佳欣，程梦思：《论我国行政强制执行权的配置》，《法治时空》
来源：大城管
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