素材来源于《城市管理与科技》2023年第二期（56-58页）。作者：王晰，北京市环境卫生管理事务中心八级职员，研究方向：环境卫生和生活垃圾管理、固废处理；李玉春，北京市环境卫生管理事务中心检查六科科长，研究方向：环境卫生和生活垃圾管理、固废处理；王丽娜，北京市环境卫生管理事务中心八级职员，研究方向：环境卫生和生活垃圾管理、固废处理。
生活垃圾处理设施是城镇环境基础设施的重要组成部分，是推动实施生活垃圾分类制度和实现生活垃圾减量化、资源化、无害化处理的基础保障，是推进生态文明建设的重要支撑。
《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》和新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中提出，全面提高资源利用效率，对我国生活垃圾分类和处理工作提出了新的更高要求。生活垃圾分类和处理设施的建设发展步入关键时期，提升全社会生活垃圾分类处理水平，是改善城镇生态环境、保障人民健康的有效举措，对推动生态文明建设实现新进步、社会文明程度得到新提高具有重要意义。坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向，围绕打造宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市目标，《北京市“十四五”时期城市管理发展规划》作出了“树立城市运行绿色低碳新典范，加快资源化处理设施能力建设”的部署安排。因此，需要创新生活垃圾处理设施的监管模式，提升监管效能。
一、北京市生活垃圾处理设施发展基本情况
北京市生活垃圾处理设施发展主要经历了从无到有、从有到全、从有到优、从优到精四个阶段。
一是1994年起利用世界银行贷款和德国政府赠款，先后建设了阿苏卫、安定和北神树3座卫生填埋场和南宫堆肥厂，同时配套建设了大屯、小武基和马家楼转运站，实现了无害化处理设施从无到有，基本解决了城区垃圾处理问题。
二是2005年各区（县）结合自身情况，陆续建设了一批以卫生填埋场为主的生活垃圾处理设施，基本解决了全市范围垃圾无害化处理问题。
三是2008—2019年垃圾量快速增长，同时也为达到环境保护的高要求，末端处理方式由以填埋处理为主逐步向以焚烧处理为主转变，全市范围内相继建成投运了高安屯、鲁家山、南宫等12座焚烧厂。
四是2020年新修订的《北京市生活垃圾管理条例》实施，随着垃圾分类工作深入推进，厨余垃圾分出量大幅提升，末端分类处理为更好地适应垃圾分类新形势，生化和焚烧处理设施进入技术改造提升新阶段。
二、生活垃圾处理设施监管模式发展
生活垃圾处理设施的监管工作，是政府承担生活垃圾等固体废弃物运输和处置的监督管理责任，随着环卫市场化作业的普及、主要处理方式和要求的转变、政府资金使用绩效管理的需要，其监管模式也在不断发展。
2000年北京市开始生活垃圾处理设施监管工作。二十多年来，监管重点历经无害化、减量化和资源化正迈向智能化，相对应的监管模式历经规范化、专业化和差异化正迈向科技化。一是初期阶段，生活垃圾无害化处理刚起步，监管工作深度参与设施建设和运行，制定各处理工艺的配置标准，规范处理设施的工艺流程，以保障无害化处理效果，建立了专业化监管队伍。二是提速阶段，随着社会发展人民生活水平不断提高，生活垃圾总量不断增加，环境保护要求不断提高，生活垃圾处理设施呈现出规模大、工艺类型多、技术含量高等特点，建立了市区两级监管体系，明确了市级主管单位、市级监管执行部门、属地管理部门和运营企业的四方职责，加强污染物控制和安全管理监管内容。三是新风尚阶段，在垃圾分类、精细治理和绿色低碳的背景下，生化和焚烧处理设施承担更多处理任务和资源化任务，细化属地管理部门监管工作，指导建立属地管理的监管队伍，实现分级分类监管，集中力量攻坚克难。
现阶段的生活垃圾处理设施监管工作迎来了新形势、新要求、新挑战，主要体现在以下五个方面：一是运行标准要更严格。随着城市发展，部分处理设施周边逐渐被新建社区包围，居民投诉时有发生，因人民对美好生活的向往而对居住质量有更高要求，处理设施日常运行标准需要以居民心目中的标准为目标。二是工艺管理要更精细。面对垃圾分类顺利推进下厨余垃圾分出量激增的原生垃圾成分变化情况，处理设施要进行更精细化管理才能保障分类接收和处理效果。三是安全管理底气要更充足。面对“管行业必须管安全、管行业必须管环保”的要求，行业管理部门需要引入安全生产领域的专业力量来助力专业化监管。四是指导服务要更专业。近年来处理技术飞速发展，工艺类型多、专业技术含量高、集约化和自动化程度高，需要更专业化的指导服务。五是设施总体水平要提升。现有设施完全能够做到无害化处理、环保达标，但仍存在运行管理不精细、科技管理水平参差不齐的问题，需要补短板强弱项，更需要增后劲。
因此，2022年北京市开始研究新型常态化设施运行监管模式。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，遵循全面覆盖、客观公正、以人为本、鼓励提升、动态管理的原则，转变行业管理理念，丰富内部管理方式，创新建立以日常检查考评和定期星级评价制度相结合的新型常态化设施运行监管模式（图1）。
三、新型常态化设施运行监管模式
新型常态化设施运行监管模式是日常检查考评和定期星级评价相结合而形成的一种监管模式。日常检查考评和定期星级评价的关系是相辅相成、相得益彰的，同时又各有侧重，日常检查考评内容是以问题为导向，采取扣分制，侧重发现日常运行的问题，属于纵向对比；而定期星级评价内容是以高水平为目标，采取得分制，侧重为了智能绿色提升综合能力，属于横向标高，二者共同形成了“一惩一奖”的绩效考核制度。
（一）生活垃圾处理设施日常检查考评
日常检查考评的内容包括市级主管单位和市级监管执行部门对属地管理部门的政策落实情况的检查考评和生活垃圾处理设施运行管理情况的检查考评。检查形式主要包括现场检查和非现场监管。现场检查通常以检查小组的形式开展，采取听取介绍、查阅记录、观察现场情况、提取运行资料和记录等方式进行，客观记录现场情况包括采集影像资料和填写检查记录表。非现场监管内容主要包括各类信息化系统运行、数据信息、生活垃圾处理设施运行数据和相关指标等情况。
鉴于处理设施数量多且分布较为分散的情况，为了突出监管重点,提高监管效能和减轻企业迎检负担，实行分级分类的差异化监管方式，针对星级高的设施，设置较低的检查考核频次，尤其是对已达到领先水平的设施可以做到“无求不扰”的监管状态，更多的是通过非现场监管掌握动态和提供保障服务；而针对星级低的设施，则要增加检查考核频次；针对重点设施采取联合执法检查、专项检查、突击夜查、驻场监管等方式开展不定期检查。同时，日常检查考评与指导服务并重，开展安全领域专家“体检式”现场评价，问诊设施运行中的问题或隐患，能够更好地指导整改提升。
（二）生活垃圾处理设施定期星级评价
生活垃圾处理设施星级划分为五个等级，从高到低依次为五星（领先水平）、四星（优秀水平）、三星（良好水平）、二星（一般水平）和一星（较差水平）。星级划分实行评分制，评分总分为100分，依据生活垃圾处理设施星级评价打分体系进行打分（图2）。
评价程序实行申请制，属地管理部门组织开展区域内初评工作，组织相关单位、行业专家等组成评定小组，通过听取汇报、现场检查、查阅资料等方式进行，初步评价星级。市级主管单位对星级初评结果三星及以上的进行复核，定期将评价结果反馈给申请单位。有条件的可邀请周边居民代表或社会监督员参与评定过程。
星级结果实行动态调整制，申请提升星级的生活垃圾处理设施运营部门向所在属地管理部门提交升级申请和相关证明材料，经审核后启动星级评价工作。降级和取消星级随时启动，如某设施出现市民集中投诉较多并引发社会舆情、国家督察反馈重大问题、发生一般安全生产事故等情况，市级主管单位能够按评价程序执行再评价，给予其降级或取消星级的评定结果。
星级评价结果是开展新型监管模式中差异化监管的重要依据。星级评价结果可以作为评价设施技术升级改造和综合治理效果的依据，也能作为生活垃圾处理设施奖励补贴资金拨付的依据。
四、新型常态化监管模式中的突破
（一）“监管思路”——打破原有思维模式
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，要求设施工艺运行和感官环境实现内外兼修，提升环卫行业形象。坚持系统观念和系统管理思维，创新工作方法，对设施实施全生命周期、全方位、全社会监管模式。
（二）“监管标准”——树立现代行业标杆
监管标准制定应具备更多视角、更宽视线和更广视野。在行业标准规范角度基础上增加以人民群众所见所感为标准的角度；在工艺操作过程管理的基础上，更注重精细化、资源化和智能化管理；在现有运行情况监管的基础上，前延至规划建设阶段管理，尽量避免建管脱离带来的运行过程中硬软件不匹配问题；按照绿色低碳、集约高效、循环发展的原则，在现有循环产业园的基础上，逐步建成一体化协同处置园区，发挥协同处置功能，促进资源能源共享、环境污染共治，实现资源合理利用、环境风险可控。
（三）“监管方式”——完善双随机检查机制
采取随机抽取检查对象和随机抽取检查人员的“双随机检查”方式，通过“四不两直”的方式开展现场检查，保证检查时所见状态即日常状态，对照抽查事项清单对设施进行日常检查，能够精准发现问题、精准施策。
（四）“监管专业化”——充分发挥专家作用
一是建立环卫设施运行管理行业专家库，包括环卫设施内部专家和外部专家，充分发挥城市管理研究机构的专业优势，构建环卫设施技术交流“朋友圈”。二是定期随机抽取内部专家对设施开展互查，互相取长补短，搭建交流平台。三是建立安全专家评价长效机制，属地管理部门组织所属设施开展安全领域专家评价，守住安全运行底线。
（五）“监管技术”——信息化科技赋能
应用北京市生活垃圾精细化管理服务平台等环卫信息管理系统，一是实现重点点位的日常非现场远程监管，随时查看各设施生产运行情况，弥补人工监管无法实时、全时间段覆盖的缺陷，提高监管效率；二是部分统计数据自动生成、实时上传，实现统计数据精准溯源，辅助决策；三是对运行故障、数据异常等情况及时警示，结合检修计划，及时采取物流调配措施，实现事前、事中、事后全链条物流调度。
（六）“监管力量”——发动社会多方监督
坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享理念，设施运营单位应主动公开运行和环境情况，通过现场信息公示屏、环境信息公开平台、新媒体帐号等线上渠道主动宣传，通过在环保展厅定期举办讲座、接待公众参观等线下活动主动沟通，激发群众参与积极性和主动性。重点区域推行社会监督员制度，自觉接受社会监督，努力做到未诉先办，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，实现与周边居民和谐共处。
五、思考与建议
（一）充分调动属地管理部门主动性
属地管理部门对所属处理设施的监管工作实现了从无到有、从粗放到规范、从被动接受到主动作为的突破，但仍需加强属地监管人员培训，提升属地监管质量，形成敢于管、管得住、管得好的局面。
（二）持续推进科技监管建设
科技支撑能力持续增强，环卫领域感知体系建设初具规模，实现了一定程度的科技赋能监管，但仍存在城市感知体系不完善、环卫设施科技管理水平差异大等问题。全市城市运行“一网统管”建设应充分考虑环卫设施监管科技化建设，各部门要共同研究、齐心协力装设备、建系统、联数据，实现精准定位需求、精准分析问题、精准施行方案，更全面更深入地实现科技赋能监管。
（三）推动运行经验助力规划建设
建议环卫设施规划设计建设过程应邀请相关工艺一线运行管理专家参与，加强审查论证，有条件的可由后期运营团队提前介入设计建设过程，充分发挥经验作用，提升项目规划设计建设落地水平，避免建管脱离带来的运行问题。
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