南通市通州区城管局金沙中队  栾成章

在城市管理实践中，针对随地吐痰、便溺，乱扔果皮、纸屑和烟头等废弃物，在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，堆放、吊挂有碍市容的物品，不按规定的时间、地点、方式，倾倒垃圾、粪便等等这样的轻微市容违法行为，要善于运用“警告”这一行政处罚手段。

“警告”也是《行政处罚法》规定的行政处罚种类之一，而现实中城市执法部门运用并不多见。《行政处罚法》第八条规定，“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”警告作为一种行政处罚，有明确法律依据。

在市容管理实践中，城管执法部门主要依照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》以及《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》开展执法工作。纵观《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》“法律责任”部分，绝大部分条款都设定了“罚款”的行政处罚，而几乎没有条款设定“警告”的行政处罚，这算是立法上的一种遗憾。如，该地方性法规第五十一条规定，“违反本条例规定，有下列行为之一的，由市容环卫管理部门责令纠正违法行为，采取补救措施，可以按照以下规定予以处罚：（一）随地吐痰、便溺、乱倒污水、乱扔口香糖等废弃物的，处以二十元以上二百元以下罚款；……”如果某违法行为人认错态度较好，并积极对市容违法行为予以纠正，行政机关认为没有必要对其作出罚款的行政处罚，但认为有必要对其采取一定的惩戒措施如警告，以督促其不得再次违反市容管理规定，施以必要的训诫。但按照该条规定，行政机关只能作出罚款这一种行政处罚惩戒措施，可能造成罚过其当。《行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”

针对上文提到的同样的违法行为的法律责任，《城市市容和环境卫生管理条例》是如何规定的呢？《城市市容和环境卫生管理条例》三十二条规定，“公民应当爱护公共卫生环境，不随地吐痰、便溺，不乱扔果皮、纸屑和烟头等废弃物。”该行政法规第三十四条规定，“有下列行为之一者，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款：（一）随地吐痰、便溺，乱扔果皮、纸屑和烟头等废弃物的；……”这里面规定了两种行政处罚，一是警告，二是罚款。因此，针对此类轻微市容违法行为，行政执法部门可以根据实际情况，充分运用警告这一行政处罚手段，当场作出行政处罚决定。

有人提出质疑，为什么针对同一类违法行为《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》设定的行政处罚种类和《城市市容和环境卫生管理条例》设定的行政处罚种类不一致呢？《行政处罚法》第十条第一款规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》针对这一类违法行为设定警告和罚款的行政处罚没有异议。《行政处罚法》第十一条第一款规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》针对这一类违法行为，设定罚款的行政处罚，也没有异议。但是，《行政处罚法》第十一条第二款规定，“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。”据此，《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十一条的规定并不符合《行政处罚法》的规定，并未在《城市市容和环境卫生管理条例》规定的给予行政处罚的种类范围内规定，缺少“警告”这一行政处罚。立法亟待完善。

上文提到，纵观整部《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》“法律责任”章节，绝大部分条款设定行政处罚种类比较单一，基本上只设定“罚款”这一种行政处罚。有些条款，在上位法没有明确规定行政处罚的行为、种类和幅度的情况下，完全可以设定一定比例的“警告”行政处罚。如，道路两侧沿街店铺超出门、窗店外占道经营、作业行为，这是城管工作人员每日开展市容管理的规定动作，也是最让城管人员头疼的一项工作内容。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条第（四）项规定，“超出门、窗进行店外占道经营、作业的，责令停止违法行为，处以一百元以上五百元以下罚款，有违法经营设施的，责令拆除违法经营设施。”按照《行政处罚法》的有关规定，行政机关对实施此类违法行为的个体工商户进行处罚要适用一般程序，相对简易程序而言，一般程序较为繁琐，工作量较大，如果当事人不履行行政处罚决定书确定的金钱给付义务，行政机关还须申请人民法院强制执行，则更为繁杂，不能体现行政效率原则。如果在该条款上再设定警告这一行政处罚，效果则大不一样。《行政处罚法》第三十三条规定，“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”因此，如果条款针对某一违法行为设定了警告的行政处罚，行政机关则可以当场作出行政处罚决定。

当然，也有人会提出，相对于罚款的行政处罚，行政机关对违法行为当事人实施警告行政处罚对当事人的惩戒性较弱，不一定能起到惩戒作用。关于这个问题，也不是没有办法。“警告”虽然惩戒作用最弱，但它也属于《行政处罚法》规定的行政处罚种类之一，也是一种对违法行为当事人的惩戒措施，因此，也可以将其纳入公民、法人或者其他组织的征信系统，在违法行为当事人申请市容方面许可如户外广告设置申请，周末、节假日促销活动设置申请等等或者其他方面的许可时，进行必要的限制。当然，从操作层面讲，行政执法部门应该做好前期的普法宣传和行政指导工作，在与市容环卫责任人签署《市容环卫责任状》时，应该同时向责任人下达《违法行为后果提示书》，明确告知当事人实施实施违法行为时需要承担的法律后果和征信后果。

与特别法《道路交通安全法》突破程序法、一般法《行政处罚法》关于简易程序限额规定不一样，目前，全国没有一部统一的《城市管理法》，城管执法部门在城市管理领域运用的法律法规散见于各种法律、行政法规、地方性法规、规章，这里既有被借执法的法律，也有专门为城管部门“量身打造”的行政法规、地方性法规、部门规章、省政府规章，等等。因此，拥有地方立法权的人大及其常委会应该充分运用好《立法法》赋予的立法权，多开展调研活动，多倾听一线声音，在不突破上位法的情况下，适时根据现实实践情况，对城市管理领域的法规、规章进行修改，让法规规章随着时代进步和发展不断进行调整和完善，让每一部法规规章都能经得起实践、历史和人民的检验。

唯有良法，方能善治。